Che la trasparenza sia considerata uno degli assi portanti delle politiche di prevenzione dei fenomeni di maladministration della (e nella) Pubblica Amministrazione, lo confermano i penentranti interventi normativi degli ultimi due anni: dalla cd. "Legge Anticorruzione" (L. 190/2012) al successivo "Decreto Trasparenza" (D.Lgs. n. 33/2013) che ha imposto agli enti di rendere facilmente accessibili, per via telematica, una notevole serie di dati, informazioni e documenti, definendone modalità, tempistica e responsabilità di pubblicazione.
In questo contesto si inserisce l'obbligo delle Pubbliche Amministrazioni di adottare il Programma Triennale per la Trasparenza e l'Integrità e il Piano Triennale per la Prevenzione della Corruzione: documenti di particolare importanza per l'impianto normativo, perchè volti a delineare l'organizzazione interna degli enti, individuare i procedimenti a un più elevato rischio corruttivo e definire le azioni per garantire il controllo sociale sull'operato pubblico.
L’'Autorità Nazionale Anticorruzione, un pò per assicurare uniformità al processo di trasparenza, un pò per supportare - soprattutto - i piccoli Comuni, ha fornito puntuali Line Guida per la corretta stesura degli elaborati.
Entro il 31 gennaio 2014 le Amministrazioni avrebbero dovuto quindi redigere i Piani, approvarli e pubblicarli nella sezione "Amministrazione Trasparente" del sito web istituzionale.Sempre l'Autorità Anticorruzione ha monitorato poi, in corso d'anno, il grado e la qualità di assolvimento degli obblighi da parte di Ministeri e Grandi Comuni: verifica che ha evidenziato una generale “carenza di contenuti, ivi compresa, in alcuni casi, la (mancata) pubblicazione dei Piani Trasparenza e Anticorruzione.
Sarà anche per questo che il legislatore ha ritenuto necessario un ulteriore intervenuto, questa volta per sanzionare con più efficacia il caso di omessa approvazione del Piani Trasparenza e Anticorruzione (nonché del codice di comportamento dei dipendenti che, assieme ai citati documenti, costituisce l'impianto generale del sistema), attribuendone la competenza all'ANAC (il D.L. 90/2014 convertito nella L. 114/2014 dispone la sanzione amministrativa da 1.000 a 10.000 Euro).
Ma se da un lato il nuovo intervento normativo rafforza l'obbligo degli enti di definire la propria politica di trasparenza, dall'altro si traduce in una presa d'atto dell'inefficacia del sistema dei controlli interni oltre che dell'incapacità delle pubbliche amministrazioni ad autogovernarsi: basti pensare che, per l'inottemperanza agli obblighi, il D. Lgs. 33/2013 già prevedeva la responsabilità dirigenziale, l'incidenza sulla corresponsione della retribuzione di risultato e del trattamento accessorio e configurava, perfino, un'ipotesi di responsabilità per danno all’' immagine dell'Amministrazione.
Previsioni rimaste - ad oggi - lettera morta.
Ad oltre un anno dall’'entrata in vigore della legge, e dopo 7 mesi dalla scadenza dell’'obbligo di approvare i Piani Trasparenza e Anticorruzione, le pubbliche amministrazioni dovrebbero aver tutte attivato quel processo di cambiamento di cui i citati documenti programmatori ne costituiscono presupposto.
Ma a leggere i contenuti pubblicati nella sezione online "Amministrazione Trasparente" le cose non stanno esattamente così.
1) Non tutti i Comuni hanno pubblicato online i documenti in parola. Cosa che rende legittimo dubitare anche della loro esistenza.
2) Una breve lettura dei contenuti fa poi ritenere che i Programmi Trasparenza adottati non siano sempre aderenti alle Linee Guida adottate dall'’Autorità Anticorruzione (ANAC).
Invero, l'approvazione dei Piani in parola sembra spesso limitarsi al mero adempimento burocratico, data la sostanziale assenza di quei contenuti che la nuova funzione di trasparenza imporrebbe di adottare
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LA VERIFICA
I risultati dell'analisi evidenziano la sostanziale inefficacia dell'azione posta in essere per conseguire risultati di programmazione.
Gli elementi su cui è stata svolta l'analisi sono stati:
a) il coinvolgimento degli stakeholder: sono state considerate le informazioni comprovanti un effettivo coinvolgimento (date di convocazione, sintesi delle proposte pervenute, feedback, ecc.), ritenendo invece il requisito non soddisfatto nei casi di mere dichiarazioni non supporate da concreti riscontri.
b) l'’individuazione dei Responsabili per la pubblicazione dei dati: è stata considerata la presenza o meno dell'informazione
c) la ricognizione dello stato di attuazione degli obblighi: è stata considerata la presenza o meno dell'informazione
d) la previsione della tempistica di pubblicazione dei dati mancanti: non è stata considerata sufficiente la riproposizione della tempistica prevista ex lege
e) la presenza di direttive/circolari volte ad agevolare la pubblicazione dei dati: sono stati considerati i soli contenuti ulteriori rispetto alle prescrizioni di legge/Linee Guida ANAC
Le maglie nere
PIANO PER LA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE
8 Comuni capoluogo (si tratta dei Comuni di ANDRIA - BOLZANO - LANUSEI - LECCE - MESSINA - NOVARA - PESCARA - RIETI) non hanno pubblicato il Piano per la Prevenzione della Corruzione (alcuni di essi, non hanno nemmeno pubblicato il Programma della Trasparenza).
PROGRAMMA TRIENNALE PER LA TRASPARENZA E L'INTEGRITA'
9 invece i Comuni capoluogo che non hanno ancora pubblicato il Programma della Trasparenza ex D. Lgs. 33/2013 e Linee Guida ANAC: in particolare, 4 di essi hanno pubblicato un elaborato riferito a periodo precedente l'’entrata in vigore del D. Lgs. 33/2013. E l'ANAC ha precisato che la pubblicazione del Programma per la trasparenza riferito ad anni precedenti non può considerarsi conforme a quanto richiesto dalla normativa vigente (vedasi il rapporto ANAC sul monitoraggio del Comune di Reggio Calabria).
Più precisamente:
- NON hanno pubblicato il Programma Triennale per la Trasparenza e l'Integrità i Comuni di ANDRIA - AVELLINO - BOLZANO - CALTANISSETTA - LANUSEI
- Hanno pubblicato il Programma Triennale per la Trasparenza e l'Integrità riferito a periodo precedente l'entrata in vigore del D. Lgs. 33/2013 i Comuni di BENEVENTO - CHIETI - FERMO - MESSINA
La buona notizia
Di buono c’è che la maggior parte dei Comuni capoluogo (108 su 117) ha approvato e pubblicato entrambi i Piani (Trasparenza e Anticorruzione) anche se, a volte, in ritardo rispetto ai termini di legge (31 gennaio 2014). Gli ultimi a pubblicare i Piani sono stati Gorizia, Mantova e Pisa; in qualche caso - Cagliari e Reggio Calabria - la pubblicazione è seguita al pesante intervento dell’'Autorità Anticorruzione; in altri casi, infine, è stato considerato assolto l'obbligo di legge attraverso la pubblicazione di Piani approvati in anni precendenti.
I contenuti dei piani
La verifica, effettuata con "occhi da dipendente pubblico", ha infatti portato a concludere:
In linea generale nei Programmi Trasparenza visionati
- l’'elemento più riscontrato è stato l'’individuazione dei Responsabili della pubblicazione dei dati.
- l'’elemento meno presente è risultato essere l’'effettivo coinvolgimento degli stakeholder (proprio quel coinvolgimento diretto a ricostruire il rapporto di fiducia cittadino/PA, sempre più incrinato).
La zona grigia
Dichiarazioni di intenti o di principio e sostanziale assenza degli elementi considerati si rilevano nei Programmi della Trasparenza dei Comuni di Lucca, Milano, Monza, Perugia, Pesaro, Pescara, Piacenza, Teramo, Tortolì, Salerno Verbania, Trento.
In realtà, Trento (ma anche il Comune di Bolzano) evidenzia di non essere tenuto, per le caratteristiche di specialità della Provincia, ad approvare il Programma della Trasparenza: e la motivazione fornita altro non è che la conferma dell'assenza, nelle pubbliche amministrazioni, di una ancorchè minimale sensibilità verso i processi volti a prevenire i fenomenti corruttivi.
La maglia rosa
Soltanto 32 Comuni (si tratta dei Comuni di Agrigento, Arezzo, Asti, Bari, Campobasso, Carbonia Caserta, Catanzaro, Genova, Iglesias, L’'Aquila, La Spezia, Latina, Lecce, Mantova, Modena, Napoli, Oristano, Padova, Parma, Potenza, Ragusa, Reggio Calabria, Reggio Emila, Rieti, Sassari, Siena, Taranto, Torino , Trieste, Verona, Villacidro), contengono informazioni complete sulla pianificazione delle attività (ricognizione sullo stato di attuazione degli obblighi, pianificazione dei tempi per la pubblicazione delle informazioni mancanti, individuazione gli uffici competenti alla pubblicazione dei singoli dati)
Sono ancor meno (13) i Comuni che hanno pubblicato informazioni circa il coinvolgimento concreto degli stakeholder (Arezzo, Aosta, Asti, Brescia, Catania, Lecce, Livorno, Macerata, Novara, Padova, Trani, Trieste, Udine). Da rilevare che per modalità e termini adottati, in alcuni casi è stato di fatto impedito qualsiasi coinvolgimento esterno, ancorché, formalmente, gli enti risultino "adempienti" alle prescrizioni di legge (u caso per tutti, il Comune di Udine che ha concesso alle associazioni soltanto 3 giorni lavorativi per fornire all'ente il relativo feedback).
Infine, 21 Comuni hanno elaborato precise direttive organizzative e procedure per assicurare la corretta attuazione degli obblighi di pubblicazione. Sono i Comuni di Alessandria - Asti - Bari Catania - Como - Cosenza - Cremona - Enna - Foggia - Iglesias - Imperia - Isernia - Latina - Modena - Parma - Pistoia - Potenza - Prato - Verona - Villacidro
A voler stilare una graduatoria, si segnala che nessun programma della Trasparenza presenta la totalità degli elementi verificati.
Un plauso va comunque a quegli enti che si sono distinti per la maggior completezza o per la miglior qualità dei contenuti.
In particolare:
- i Comuni di Alessandria, Catania e Asti hanno adottato direttive organizzative e procedurali, definendo le modalità di attuazione degli obblighi di trasparenza
- i Comuni di Arezzo, Asti, Catania Livorno, Novara, Padova e Trieste hanno dato conto, oltre che dell’'intervenuto coinvolgimento degli stakeholder, anche delle relative modalità.
- i Comuni di Torino e Villacidro hanno infine pubblicato report del monitoraggio periodico sull'attuazione del Programma.
Al di là dei casi citati, il documento è spesso risultato il prodotto di un mero adempimento burocratico: insufficienti appaiono le informazioni sulle modalità organizzative e spesso risulta assente una qualsiasi programmazione. E e un reale percorso partecipato sembra essere ancora di là da venire.
Comunque, l'assolvimento "formale" dell'obbligo di legge è senz'altro da considerare un passo avanti nel processo di trasparenza delle pubbliche amministrazioni. Si tratta peraltro di un piccolo, piccolissimo, passo.
Piani della Trasparenza realmente utili ed efficaci rimangono perle rare: e il sistema fortemente autoreferenziale porta con sè il rischio di consolidare, nel tempo, un impianto - l'ennesimo - semplicemente burocratico.
COMUNI CAPOLUOGO CHE HANNO PUBBLICATO IL PIANO TRIENNALE TRASPARENZA E IL PIANO ANTICORRUZIONE
AGRIGENTO - FIRENZE - PALERMO - TORINO - ALESSANDRIA - FOGGIA - PARMA - TORTOLI’- ANCONA - FORLÌ - PAVIA - TRANI - AOSTA - FROSINONE - PERUGIA - TRAPANI - AREZZO - GENOVA - PESARO - TRENTO - ASCOLI PICENO - GROSSETO - PESCARA - TREVISO - ASTI - IGLESIAS - PIACENZA - TRIESTE - BARI - IMPERIA - PISTOIA - UDINE - BARLETTA - ISERNIA - PORDENONE - URBINO - BELLUNO - L'AQUILA - POTENZA - VARESE - BERGAMO- LA SPEZIA - PRATO - VENEZIA - BIELLA - LATINA - RAGUSA - VERBANIA - BOLOGNA - LECCE - RAVENNA - VERCELLI - BRESCIA - LECCO - REGGIO CALABRIA - VERONA - BRINDISI - LIVORNO - REGGIO EMILIA - VIBO VALENTIA - CAGLIARI - LODI- RIETI - VICENZA - CAMPOBASSO - LUCCA - RIMINI - VILLACIDRO - CARBONIA - MACERATA - ROMA - VITERBO - CASERTA - MASSA - ROVIGO - CATANIA - MATERA - SALERNO- CATANZARO - MILANO - SASSARI - CESENA - MODENA - SAVONA - COMO - MONZA - SIENA - COSENZA - NAPOLI - SIRACUSA- CREMONA - NOVARA - SONDRIO - CROTONE - NUORO - TARANTO - CUNEO - OLBIA TEMPIO PAUSANIA - ENNA - ORISTANO - TERAMO - FERRARA - PADOVA - TERNI - GORIZIA - MANTOVA - PISA
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